Dalmy Carvalho
Há normas que, embora bem-intencionadas, acabam se tornando armadilhas disfarçadas de prudência. A Resolução nº 43/2001 do Senado Federal é um desses casos. Criada para garantir equilíbrio fiscal e transparência, ela se apoia em parâmetros aparentemente objetivos — Receita Corrente Líquida (RCL) e Dívida Consolidada Líquida (DCL) — para limitar o endividamento de estados e municípios.
Entretanto, passadas mais de duas décadas, a rigidez da norma e as mudanças no arcabouço fiscal dos entes locais revelaram distorções que minam o próprio propósito da regra. O uso da RCL como base universal de cálculo é um equívoco estrutural: boa parte dessa receita possui vinculações constitucionais e legais e, portanto, não pode ser utilizada para pagar dívidas. Ainda assim, o texto normativo trata esses valores como se fossem livres, criando uma ficção contábil perigosa.
A incoerência se repete no cálculo da dívida consolidada líquida, que subtrai do total da dívida todas as disponibilidades de caixa — inclusive aquelas de recursos vinculados. Em outras palavras: valores carimbados para saúde, educação, assistência social ou convênios são tratados como se estivessem à disposição do Tesouro. O resultado é um retrato fiscal que parece saudável, mas não é. Um “termômetro no freezer”: os números estão frios, mas a febre financeira segue alta.
Na grande maioria dos municípios, o saldo financeiro de recursos vinculados é muito superior aos recursos livres. Isso distorce completamente a leitura da capacidade real de pagamento e incentiva, de forma indireta, a assunção de dívidas além do suportável — um risco silencioso ao equilíbrio fiscal local.
O equívoco da Receita Corrente Líquida como base universal
A Receita Corrente Líquida (RCL), definida na Resolução, reúne praticamente todas as receitas correntes arrecadadas pelo município, deduzidas apenas algumas transferências. À primeira vista, parece um bom indicador da capacidade financeira do ente. Mas a aparência engana.
Boa parte dessa receita é vinculada constitucional ou legalmente — educação, saúde, assistência social, iluminação pública, meio ambiente, trânsito, convênios e tantas outras finalidades. Ou seja, são recursos com destino certo, que não podem ser desviados para o pagamento de dívidas.
Ao usar a totalidade da RCL como parâmetro para definir os limites de endividamento (1,2 vezes a RCL) e para estabelecer o teto anual de amortização, juros e encargos (11,5% da RCL), a norma projeta uma capacidade de pagamento fictícia. Na prática, o ente público é levado a assumir compromissos com receitas que não estão — nem estarão — disponíveis para esse fim.
Na grande maioria dos municípios brasileiros, o saldo financeiro de recursos vinculados é muito superior ao volume de recursos livres. Isso significa que a margem real para contrair novas dívidas é muito menor do que os números oficiais indicam. O resultado é um desequilíbrio disfarçado, especialmente sensível em períodos de queda de arrecadação ou aumento de despesas obrigatórias.
Dessa forma, os limites de endividamento deveriam considerar apenas a parcela livre da receita — aquela realmente disponível no Tesouro (fonte 1500). Depois de descontar os percentuais mínimos para educação, saúde, Legislativo e outras vinculações, o que sobra é o caixa verdadeiramente livre para honrar novas obrigações. Ignorar isso é negar o próprio espírito da Lei de Responsabilidade Fiscal, que busca o equilíbrio efetivo entre receitas disponíveis e compromissos assumidos.
O passivo invisível da previdência própria
Há ainda um outro desequilíbrio que a Resolução 43 simplesmente ignora: os déficits atuariais dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS).
Muitos municípios criaram seus regimes próprios tardiamente, sem acumular reservas suficientes para custear os benefícios futuros. O resultado é um passivo atuarial crescente, que se traduz, no presente, em aportes mensais do Tesouro para cobrir déficits correntes do sistema previdenciário.
Esses aportes consomem uma parcela cada vez maior da arrecadação e, paradoxalmente, não são reconhecidos como dívida. Não aparecem nos cálculos da dívida consolidada nem nos critérios da Resolução. Trata-se, portanto, de um passivo oculto e permanente — previsível, inevitável e cada vez mais pesado.
Do ponto de vista econômico e fiscal, o município se endivida consigo mesmo: transfere recursos do caixa livre para financiar uma obrigação que deveria ter sido provisionada ao longo do tempo. Essa realidade, invisível aos indicadores oficiais, compromete a sustentabilidade das contas públicas e deveria integrar a métrica formal de endividamento e de capacidade de pagamento.
A incoerência no cálculo da dívida consolidada líquida
A distorção se agrava no cálculo da Dívida Consolidada Líquida (DCL). A norma determina que da dívida consolidada sejam subtraídas todas as disponibilidades de caixa — inclusive aquelas de recursos vinculados.
Em termos simples: o município pode abater de sua dívida os saldos financeiros dos fundos de saúde, educação, assistência social, convênios e emendas, mesmo que esses valores não possam ser usados para pagar dívida alguma. É como contar dinheiro de terceiros como se fosse seu.
Essa fórmula cria uma falsa sensação de solvência. A dívida parece menor do que realmente é, o que amplia artificialmente a capacidade de endividamento e abre espaço para novas operações de crédito sem lastro real. É, novamente, o “termômetro no freezer”: a febre continua, mas o número parece confortável.
A consequência é um círculo vicioso de ilusões fiscais. A cada novo empréstimo autorizado com base nessa métrica, o risco real aumenta — invisível nas planilhas, mas sentido no caixa. O problema não é técnico; é de concepção. E, como toda distorção de base, só se corrige com revisão normativa.
Conclusão
A Resolução nº 43, ao adotar a Receita Corrente Líquida como parâmetro para os limites de endividamento e capacidade de pagamento, ignora a essência da responsabilidade fiscal: avaliar o que realmente está disponível, e não o que apenas parece estar. Parte expressiva da RCL é constitucionalmente vinculada e, portanto, fora do alcance do gestor para honrar dívidas.
A norma ainda omite um passivo que cresce ano a ano — os déficits previdenciários dos regimes próprios de previdência (RPPS). Esses compromissos, pagos exclusivamente com o tesouro livre, deveriam compor o cálculo da dívida consolidada. Ignorá-los é empurrar o problema para o futuro, comprometendo a sustentabilidade das contas públicas.
Urge uma revisão da Resolução. É necessário incorporar ao cálculo da dívida consolidada, no mínimo, as projeções dos déficits previdenciários dos próximos dez anos e excluir das disponibilidades de caixa os recursos vinculados. Somente assim a métrica de endividamento refletirá a verdadeira capacidade de pagamento dos municípios.
Enquanto continuarmos medindo solvência com receitas que não podem pagar dívidas, estaremos apenas maquiando o risco. O equilíbrio fiscal não se constrói com ilusão contábil, mas com realismo, transparência e coragem para corrigir o que a norma — e o tempo — distorceram.
