Repitam comigo: não existe lei ilegal

Ontem, como noticiou O Fator, a Câmara Municipal de Belo Horizonte rejeitou o projeto de lei que pretendia renomear o Anel Rodoviário Celso Mello de Azevedo para Anel Rodoviário Fuad Noman, em homenagem ao ex-prefeito falecido em março. O parecer da Comissão de Legislação e Justiça apontou “ilegalidade” do projeto com base em uma lei municipal de 2009 que veda duplicidade de nomes em próprios públicos (já existe a Praça Fuad Noman no centro da cidade). É aqui que nossa história começa.

Antes de mais nada, deixo claro: não discuto o mérito da decisão da Câmara Municipal. Os vereadores são absolutamente competentes e soberanos para decidir como quiserem sobre denominações de logradouros. Meu debate aqui é puramente acadêmico e jurídico, uma mera reflexão técnica sobre um fenômeno linguístico que assombra os corredores do poder municipal há tempos.

Desde que tomei posse como procurador em 2018, deparei-me com algo que só pode ser descrito como um fenômeno jurídico único no mundo: a “lei ilegal”. Sim, você leu certo. Em Belo Horizonte, tanto no Executivo quanto no Legislativo, essa criatura mitológica do direito insiste em aparecer nos pareceres, nas discussões e até nas decisões oficiais. E por mais que tentemos, não conseguimos extirpar essa aberração conceitual de nossa bela capital para deixarmos de ser piada na comunidade jurídica. O caso do Anel Rodoviário é apenas o mais recente exemplo.

A aula que todos dormimos (mas não deveríamos)

Lembro-me do primeiro período da faculdade de Direito. Aula de Introdução à Ciência do Direito, às sete da manhã de segunda-feira. Metade da turma cochilando enquanto o professor explicava Hans Kelsen e sua pirâmide normativa. Se soubéssemos que aquela aula sonolenta seria fundamental para entender por que “lei ilegal” é uma impossibilidade lógica, talvez tivéssemos prestado mais atenção.

Kelsen nos ensinou que o ordenamento jurídico é estruturado hierarquicamente. No topo, a Constituição Federal. Depois, as leis. Abaixo, os decretos e regulamentos. Cada norma retira sua validade da norma superior: é o que chamamos de fundamento de validade. Uma lei é válida porque a Constituição autoriza sua criação. Um decreto é válido porque uma lei o permite.

Agora, o pulo do gato: uma lei não pode ser “ilegal”. Por quê? Porque legalidade significa conformidade com a lei. Uma lei não se subordina a outra lei do mesmo nível hierárquico. Uma lei não retira o seu fundamento de validade de outra lei, senão de uma norma hierarquicamente superior. Quando duas leis conflitam, não temos uma lei “ilegal”, temos uma antinomia, resolvida pelos critérios clássicos: lei posterior revoga anterior e lei especial prevalece sobre geral. 

Atos infralegais, como decretos, portarias e regulamentos, esses sim, por buscarem seu fundamento de validade na lei, podem ser ilegais!

O que pode acontecer com uma lei (spoiler: ilegalidade não está na lista)

Uma lei pode ser inconstitucional quando viola norma hierarquicamente superior como a Constituição; pode ser revogada quando lei posterior a substitui no todo ou em parte; pode ainda ser ineficaz quando, embora válida, não produz efeitos práticos no mundo real.

Mas ilegal? Jamais. É uma contradição nos próprios termos, como dizer “subir para baixo” ou “água seca”.

E aqui vai uma reflexão importante: uma lei municipal anterior não pode fossilizar o entendimento jurídico como se tivesse força de norma constitucional. Imaginem se a Lei nº 9.691/2009, que veda duplicidade de nomes, pudesse eternamente impedir que maiorias futuras decidissem diferente! Seria transformar lei ordinária em cláusula pétrea municipal. Uma aberração jurídica. 

Se o legislador de 2025 entende que Fuad Noman merece dupla homenagem, pode perfeitamente criar exceção. É assim que funciona a democracia: maiorias posteriores não ficam amarradas às decisões de maiorias anteriores, salvo quando a própria Constituição estabelece limitações.

As exceções que confirmam a regra

“Ah, mas e a Lei Orgânica? E quando lei municipal contraria lei federal? E o Plano Diretor?” – pergunta o leitor atento.

Calma. A Lei Orgânica é a “constituição municipal”, hierarquicamente superior às leis ordinárias municipais. Quando uma lei ordinária municipal a contraria, ocorre inconstitucionalidade por violação da norma constitucional que determina que os municípios se regem por lei orgânica. É a Constituição Federal que confere força hierárquica superior à Lei Orgânica. Por isso o vício é de inconstitucionalidade, não “ilegalidade”.

Quando lei municipal contraria lei federal, o vício não é de “ilegalidade”, também é de inconstitucionalidade. A Constituição define competências. Município legislando fora de sua competência viola a Constituição, não a lei federal.

O Plano Diretor, embora lei ordinária, tem status especial dado pela CF/88 (art. 182, §1º). Leis urbanísticas posteriores que o contrariem são inconstitucionais por violação reflexa, não “ilegais”.

A LOA deve respeitar PPA e LDO porque a Constituição determina (art. 165). Descumprimento = inconstitucionalidade, não “ilegalidade”.

Em todos os casos, o parâmetro de invalidade é sempre a Constituição, nunca uma suposta “ilegalidade” horizontal entre leis.

O caso concreto (ou: como ressuscitar Kelsen do túmulo)

Voltando ao parecer sobre o Anel Rodoviário, que menciona “ilegalidade com base na Lei Municipal nº 9.691/2009”: com todo respeito institucional, imagino Kelsen revirando-se no túmulo em Viena. Uma lei posterior que duplicasse denominação não seria “ilegal” perante a lei de 2009. Seria, no máximo, conflitante, cabendo aplicar o critério cronológico (lei posterior revoga anterior no que for incompatível) ou buscar interpretação harmônica. 

Se o legislador entendesse válida a homenagem dupla, a nova lei simplesmente criaria exceção à regra anterior. Se entendesse inválida, não seria por “ilegalidade”, mas por escolha política de manter a vedação à duplicidade.

Um apelo aos operadores do direito em Belo Horizonte

Comunidade jurídica belo-horizontina, abandonemos de vez essa expressão para pararmos de passar vergonha. Não aguento mais receber no whatsapp colegas de outros estados fazendo piada de que por aqui temos a “lei ilegal”. Quando uma lei contrariar outra do mesmo nível, falemos em conflito normativo ou antinomia. Quando violar norma superior, usemos inconstitucionalidade.

Sei que parece preciosismo acadêmico, mas a precisão conceitual é fundamental para a ciência jurídica. Repitam comigo: não existe lei ilegal. E se Kelsen estivesse vivo, certamente acrescentaria – com aquele sotaque austríaco característico – “e quem insiste em usar essa expressão deveria voltar ao primeiro período da faculdade”.

Quanto ao Anel Rodoviário, a Câmara tem todo o direito de manter ou mudar o nome quantas vezes entender necessário. Se amanhã decidir criar exceção à vedação de duplicidade, ou revogá-la por completo, a nova lei será perfeitamente válida, revogando a anterior, não sendo “ilegal” perante ela. É assim que o direito caminha: não por ilegalidades, mas por sucessões normativas democraticamente legitimadas.

Mas não se preocupem com a aula de reposição sobre Kelsen. É às sete da manhã de segunda. Podem cochilar. Só não reclamem depois quando alguém falar em “lei ilegal” e vocês não conseguirem dormir de novo.