Lucas Azevedo Paulino
Em fevereiro deste ano, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 2/2025, que propõe a mudança do sistema de governo do Brasil para o semipresidencialismo, alcançou o número de assinaturas necessárias para iniciar sua tramitação na Câmara dos Deputados.
A proposta visa substituir o tradicional sistema presidencialista de governo, adotado desde a Proclamação da República em 1889 — com um breve intervalo entre 1961 e 1963, quando um arremedo de parlamentarismo foi instituído casuisticamente diante da crise política instaurada para a posse como presidente de João Goulart —, sob a justificativa expressa de se mitigar as crises institucionais e de governabilidade que esse sistema enfrenta de tempos em tempos no país, como as que levaram ao impeachment dos ex-presidentes Collor e Dilma Rousseff. Em breve, o presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta, deve anunciar a criação de uma comissão especial para discussão do tema.
Atualmente, no sistema presidencialista adotado pela Constituição de 1988, o presidente da República acumula atribuições de chefe de Estado e chefe de governo. Pelo texto apresentado na PEC nº 2/2025, o primeiro-ministro seria nomeado pelo presidente da República, após consultados os partidos políticos no Congresso, e teria a prerrogativa de indicar o Conselho de Ministros. Em função disso, as competências de governo seriam exercidas pelo primeiro-ministro e por esse conselho, enquanto ao presidente caberia uma função predominantemente representativa como chefe de Estado. Caberia ao primeiro-ministro indicado apresentar o plano de governo ao presidente e, caso aprovado, governar com base nele. Diferentemente do sistema atual, o primeiro-ministro poderia ser destituído por razões exclusivamente políticas, com base em uma moção de desconfiança. O presidente da República assumiria a prerrogativa de dissolver a Câmara dos Deputados, em caso de grave crise política e institucional, e convocar novas eleições legislativas.
Como se observa, o semipresidencialismo visa diminuir os impasses e imobilismos que, por vezes, o presidencialismo ocasiona quando os poderes executivos e legislativos são ocupados por forças políticas distintas, e busca gerar incentivos para um maior compartilhamento de poder entre ambos. Nessa forma institucional proposta, o governo dependeria tanto da confiança do presidente como da maioria dos legisladores para sua sobrevivência.
No meu doutorado em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas Gerais, estudei a fundo o sistema de governo presidencialista e suas crises políticas. Em 2024, publiquei o livro Presidencialismo e Impeachment: teoria, história e prática constitucional, pela Editora Conhecimento, com os resultados acadêmicos dessa pesquisa. Não é inédita no Brasil a discussão sobre mudança do sistema de governo. Na Assembleia Constituinte de 1987-88, inclusive, foi o momento em que o debate esteve mais forte. Muitos políticos e intelectuais compartilhavam o diagnóstico de que a rigidez institucional do presidencialismo teria contribuído para a crise político-institucional que culminou com o golpe de estado de 1964 e a emergência da ditadura militar.
Na Constituinte, o modelo híbrido de semipresidencialismo adotada por países como França e Portugal era visto como paradigmas de inspiração. Naquele momento, vivia-se a primeira experiência de coabitação entre o presidente socialista François Mitterrand compartilhando a liderança com o primeiro-ministro de centro-direita Jacques Chirac. Diante desse contexto, a Subcomissão do Poder Executivo chegou a apresentar uma proposta de sistema de governo semipresidencialista em moldes similares aos da atual PEC nº 2/2025.
No entanto, na Comissão de Sistematização da Assembleia da Constituinte, os constituintes optaram por sugerir o sistema de governo parlamentarista. No Plenário, por sua vez, o presidencialismo saiu vitorioso contra o parlamentarismo. Ao todo, 344 parlamentares, cerca de 61% dos constituintes, votaram a favor do presidencialismo, que contou com o apoio do governo Sarney, dos militares, do “Centrão” (bloco conservador que tem sua gênese nesse contexto como uma reação contra os avanços progressistas propostos pela Comissão de Sistematização), e de partidos de esquerda. Por outro lado, 39% dos constituintes defenderam a mudança do sistema, especialmente os representantes com clivagem ideológica mais próxima ao centro político.
Embora o presidencialismo tenha se sagrado como escolha vencedora, como solução de compromisso da Constituinte, foi definido que seria realizado um plebiscito para que o povo decidisse qual seria o sistema de governo do Brasil. Em 1993, a maioria do povo brasileiro confirmou a vigência do presidencialismo por 62,9% dos votos válidos, contra 30,8% que optaram pelo parlamentarismo.
O sistema de governo presidencialista foi, portanto, uma escolha legítima tanto da maioria da Assembleia Constituinte em 1988 como do povo brasileiro em 1993. Alguns juristas sustentam que o sistema de governo é uma cláusula pétrea implícita, o que inviabilizaria qualquer tentativa de alteração por ser inconstitucional. Outros, contudo, defendem que, se a Constituição quisesse ter proibido essa discussão no futuro, teria feito isso expressamente no rol de matérias vedadas à deliberação constante do art. 60, §4º. Seria antidemocrático presumir o contrário e interditar, para sempre, qualquer debate sobre o tema. Como tal proibição não existe, seria legítimo ao poder constituinte derivado — isto é, ao Congresso Nacional — discutir um novo sistema de governo.
A interpretação mais adequada e coerente com a história e o sistema constitucional é a que reforça a democracia, espinha dorsal da Constituição de 1988. Embora a Constituição não proíba a mudança de sistema de governo, ela já exigiu o consentimento popular por meio do plebiscito realizado em 1993. Assim, é legítimo ao Congresso, como poder de reforma, debater a transição para o semipresidencialismo. No entanto, a decisão final deve permanecer com a soberania popular, por simetria e paralelismo com a escolha constituinte. Portanto, somente por meio de plebiscito ou referendo, com a anuência popular, o semipresidencialismo poderia ser instituído — sob pena de inconstitucionalidade. Essa exigência de consulta popular, contudo, não consta do texto da PEC nº 2/2025.
O Congresso Nacional já fortaleceu consideravelmente seu poder nas últimas duas décadas — com a restrição das medidas provisórias, com o “fundão eleitoral” e, sobretudo, com as emendas impositivas. O semipresidencialismo retiraria poderes da Presidência da República e engrandeceria ainda mais os poderes do Legislativo sobre o governo. É legítimo debater se isso deve ou não ser feito. Mas, sem a participação popular, essa mudança representaria uma forma de usurpação dos poderes do Executivo e, indiretamente, da própria democracia — considerando que o presidente é eleito diretamente pelo povo.
Por isso, os congressistas devem levar a sério a democracia ao debater a pertinência ou não do semipresidencialismo, lembrando que todo poder emana do povo, conforme a Constituição de 1988. É indispensável, portanto, a realização de um plebiscito ou referendo sobre essa mudança do sistema de governo.
