João Batista dos Mares Guia
Preâmbulo no delírio
O doutor Frankenstein desenterrava corpos humanos não decompostos para extrair-lhes ossos, órgãos e tecidos “funcionais”. Da morte e de retalhos de corpos desejava gerar vida. Iria gerar uma criatura feita de restos mortais reunidos por emendas, costuras e cicatrizes. Como imaginara, a energia proveniente de raios, controlada, disporia o sopro de vida à tão impossível quanto horrenda, célebre e trágica criatura. Em vida, a criatura se perceberia condenada a existir sem desejar viver e a viver sem poder partir, sentenciada a uma desgraçada solidão. Semelhante ao demiurgo, o doutor Frankenstein imaginara deter todos os poderes da ciência e sobre a natureza. Da morte, concebera criar vida eterna. Entregara-se obsessivamente a essa ideia. De retalhos de cadáveres engendraria uma criatura. Desejara-a dotada da função da fala, por repetição. Contudo, imaginara-a desprovida de qualquer traço da condição humana: sentimentos, curiosidade, desejos, paixões, sonhos, afetos, vida psíquica, escolhas e o poder da desobediência. Entretanto, a criatura iria emancipar-se do criador. Experimentaria em si o amor, o sentimento de perda e a incompletude, o desespero, a solidão e o desejo. Em seu criador, vislumbrara um pai. Horrorizado, o criador passaria a enxergar abominação na criatura que engendrara. Aterrorizado, abandonou o sonho de poder de vida e morte sobre a natureza das coisas: decidira tirar à criatura a vida que lhe dera. O livro de Mary Shelley e os filmes que inspirou nos sugerem a questão: Quem é o monstro? O criador ou a criatura? Ambos? A monstruosidade está no criador e há na criatura?
Sugestivamente e muito além da ficção, examinaremos como uma outra criatura nascida da concupiscência passaria a dominar o psiquismo, impregnar e moldar os interesses, direcionar e concentrar as pulsões e os desejos, dispor o tempo e a dedicação dos seus criadores ao ponto de concentrá-los em servidão voluntária a uma só, egoísta e possessiva paixão: a paixão totalizadora da concupiscência pelo poder. Que extraordinária criatura é essa que induz e seduz seu criador a racionalizar e cinicamente criar justificação para seus atos, assim procedendo além de toda moralidade, e além de toda ética, sem se fazer a pergunta fundamental: “Se eu posso e quero fazer tal coisa, deverei fazê-lo?”
Venturas e desventuras do “presidencialismo de coalizão” brasileiro
Nosso sistema político é o modelo constitucional pós-1988, o presidencialismo de coalizão com multipartidarismo. Como o definem os cientistas políticos Marcus André Melo e Carlos Pereira, autores de “Por que a democracia brasileira não morreu” (2024), significa: “um presidente constitucionalmente forte e organizações de controle, como o Judiciário e o Ministério Público, igualmente fortes”. Esclareça-se: presidente forte ou “com poderes de legislar e capacidade de influenciar de modo direto a agenda do Congresso nacional e de implementar seu programa de governo” (Melo e Pereira). Se a Constituição fortaleceu o poder pessoal ou os poderes do presidente, de outra parte, a permanência do voto proporcional, por mais problemático que seja essa forma da representação, contém o predicado de contenção de um retorno ao “presidencialismo imperial” dos idos da República Velha. Decerto alguma modalidade de voto distrital, preferencialmente o misto, seria muito mais funcional à democracia e à coordenação política da coalizão. Seja como for, por mais disfuncionais que sejam ou possam vir a ser, voto proporcional e, preponderantemente, multipartidarismo contribuem para a “difusão da autoridade”, ainda que um tanto anarquicamente em virtude do “excesso” de multipartidarismo no Brasil. Portanto, essa é outra característica de nosso presidencialismo de coalizão.
Desígnio da Constituição de 1988, nosso sistema político reúne os ingredientes estruturantes de governos de coalizão, equilibração dinâmica e mutante nas relações Executivo-Legislativo (por isso, dispenso o termo “equilíbrio” utilizado pelos autores citados), e, seguindo Melo e Pereira, “federalismo, Constituições rígidas, controle da constitucionalidade das leis, bicameralismo” e pluralismo como “inclusão de mecanismos institucionais de compartilhamento de poder para a resolução de conflitos.” Originariamente, o presidente dispôs de um desproporcional, porque excessivamente intrusivo, poder de impor de agendar politicamente e de dispor do Congresso Nacional ao utilizar-se pantagruelicamente do mecanismo de poder de editar e reeditar Medidas Provisórias. Na prática, o Executivo adquirira potência competitiva e predominante legisferante, anomalia posteriormente “corrigida” por uma virtuosa ação de contenção pelo Congresso Nacional. Em paralelo, a Constituição dispôs ao Congresso nacional a prerrogativa de propor emendas ao orçamento anual, e, ao mesmo tempo, ao presidente o poder discricionário de autorizá-las e direcioná-las. Fato é que a combinatória de reedições sem fim de Medidas Provisórias, controle político da alocação e distribuição de cargos (ministérios e na administração direta e indireta) e poder discricionário de administrar politicamente a liberação de emendas parlamentares ao orçamento, associando-as a programas estruturados segundo políticas públicas (Saúde, Educação, Urbanismo, etc), além de dispor do poder de “contingenciamento” orçamentário (Lei de Responsabilidade Fiscal, 2001), dispuseram ao presidente da República poderes de ampla capacidade de gerenciamento político das coalizões governativas. Mediante o uso desses recursos constitucionais de poder o presidente da República, frequentemente minoritário sob a vigência do presidencialismo de coalizão multipartidário, fazia-se frequentemente majoritário.
O padrão recorrente que rege o funcionamento do presidencialismo de coalizão multipartidário brasileiro caracteriza-se por um presidente da República, qualquer que seja, frequentemente minoritário no Congresso Nacional. Seja em situação de competição eleitoral de alta polarização político-partidária, ideológica e eleitoral, expandida até mesmo ao campo de novo tipo de confronto entre pautas de valores e religião, seja em contexto de saudável polarização de característica mais programática, lá está, no caso brasileiro, antediluviano, o Centrão, filho pródigo do multipartidarismo e, na ausência de um centro democrático coerente e consequente, um ator político cada vez mais decisivo no jogo de distribuição do poder sob o presidencialismo de coalizão. A dissolução do Centro político-partidário e ideológico brasileiro, formado, até 2014, pelo PSDB e pelo MDB, catapultou os poderes do Centrão, ao tempo em que irrompia na vida política brasileira o fenômeno da rápida estruturação e vertebramento das direitas e, singularmente, de uma extrema direita ideologicamente antidemocrática e determinada à disputa pelo poder.
Constitucionalmente, dispomos de instituições de controle e de um bom sistema de freios e contrapesos constitucionais. Dispomos de um Judiciário independente, um Ministério Público empenhado na prática do civismo democrático, tribunais de contas atuantes uma Polícia Federal que opera com autonomia e grande poder institucional de exercer a coerção legal, uma imprensa livre. Tais instituições em pleno funcionamento operam como um sistema de contenção dos excessos do multipartidarismo, em particular no que concerne ao combate à corrupção ou, evidente durante o governo do presidente Jair Messias Bolsonaro e após o 8 de janeiro de 2023, na contenção, criminalização e penalização face ao cometimento de tipos penais como tentativa de golpe de Estado, ataque violento contra o estado Democrático de Direito e formação de organização criminosa armada.
Entretanto, nosso presidencialismo caracteriza-se por um presidente, qualquer que seja, politicamente minoritário no Congresso Nacional, porquanto dispondo de poderes, e um Congresso Nacional politicamente forte, nos dias de hoije excessivamente forte, ainda que altamente fragmentado. Cabe sublinhar: patentemente, a dissolução do centro político-ideológico da política nacional (PSDB e MDB) e a difusa gravitação eleitoral e no Congresso Nacional de seus remanescentes, em aproximação ao Centrão ou à nova e potente extrema direita, ensejaram ao Centrão, tipicamente um agregado de direitas frequentemente semileais à democracia, um expandido e desproporcional poder de agenda e de decisão no parlamento, ao ponto de, a partir de 2015 e sobretudo a contar de 2019 a 2022, dividir com o Poder Executivo o controle e a gestão da execução orçamentária anual. Em efeito, nos dias de hoje o que frequentemente se observa é o Centrão e a extrema direita, cada um a seu modo típico, empenhados em fragilizar a Presidência, para se apropriarem de poderes do presidente da República.
A extrema direita, antidemocrática, quer estabelecer uma situação completamente assimétrica de poder, do gênero “Nós Sem Eles”: primeiro, quer o poder e hegemonia; em seguida, a autocracia. Por sua vez, o Centrão, semileal à democracia vez que inclinado à pactuação com os autoritários, quer um presidencialismo de duas cabeças: no governo, um presidente politicamente fraco; no Congresso Nacional, um Centrão politicamente hegemônico e com poderes amplos de controle da alocação e da execução orçamentária (emendas parlamentares). No caso de reeleição do presidente Lula – que poderá apoiar -, deseja uma redistribuição do poder “entre iguais”, ou seja, sem a hegemonia governativa do campo do progressismo (esquerdas e democratas leais à democracia). Enxerga 2026 como preparação decisiva para habilitar-se à disputa pela Presidência em 2030, seja contra o PT “pós-Lula”, ou até mesmo em aliança com o PT, contudo, dessa feita, sem que o candidato a presidente seja do PT. Como se nota, na ausência de um centro político ideologicamente comprometido com a democracia e o Estado Democrático de Direito, como veremos, o Centrão procura fazer e frequentemente faz do Congresso Nacional e da vida partidária um pântano disforme, uma planície gelatinosa povoada de mediocridades, um generalizado “baixo clero” movido a bolso e fígado.
Um “canto da sereia” chamado emendas parlamentares
Ainda que tardia, foi oportuna e razoável a Emenda Constitucional nº 32/2001 de contenção pelo Congresso Nacional do amplo e até então descomedido poder monocrático do presidente da República de editar e reeditar, sucessivamente, Medidas Provisórias (MPs). Originariamente, as sucessivas reedições de MPs não tinham limites. Os pressupostos jurídicos de “urgência” e “relevância” passaram a ter uso rotineiramente indeterminado. As conveniências políticas da coalizão governativa se impuseram ao cânone técnico e ao rigor jurídico na apreciação das MPs, encargo de uma Comissão Mista temporária do Congresso Nacional nomeada para este fim específico.
Em adição ao desvario, não havia restrição às reedições em cascata de MPs. Então, o clamor popular e a crítica da imprensa contribuíram para a contenção dos abusos no uso dessa ferramenta. No ano de 2009, a presidência da Câmara dos Deputados decidiu-se pelo “trancamento da pauta” dos trabalhos legislativos sempre que uma MP não fosse oportunamente submetida à apreciação e deliberação do Congresso Nacional até o prazo máximo de 45 dias a contar da data de sua edição e imediata vigência. Nos termos do Art. 84, XXVII: “editar medidas provisórias com força de lei”, a Constituição de 1988 atribuiu tal poder ao presidente, contudo, se, e somente se, em caso de relevância e urgência, uma vez que, por definição, as MPs não podem aguardar a tramitação procedimental de um projeto de lei. Portanto, imediatamente precisam ser apreciadas pelo Congresso Nacional, vez que sua eficácia é limitada ao prazo máximo de sessenta dias, prorrogável por igual período (Art. 62 e Parágrafo Único).
O controle monocrático da edição e reedição de MPs dispusera ao presidente um desproporcional poder de pautar a agenda do Legislativo. Portanto, estabelecera-se uma relação potencialmente disfuncional e assimétrica na distribuição de poder entre os dois Poderes. Como vimos, precedentemente, a contenção do pródigo poder do presidente da República de dispor irrestritamente do instrumento da edição de MPs iria estabelecer certa “equilibração” ou funcionalidade adequada nas relações entre os dois Poderes.
A respeito de funcionalidade adequada, nos termos do Art. 188 da CF, parágrafos 2º e 3º, as emendas parlamentares preservariam certa “equilibração” (tensões, negociações e soluções) de poderes entre o Executivo e o Congresso Nacional. Entretanto, transcorreriam anos até que, por descaminhos nunca antes percorridos e mediante uma escalada de propostas de emenda constitucional (PEC), o Congresso Nacional tornasse próprias e desproporcionais, desequilibrados, os poderes de “pôr e dispor” sobre o assunto emendas parlamentares. Semelhante ao “avaro”, na Divina Comédia, o governo iria clamar do seu contrário, o “pródigo”, o Congresso Nacional, inquirindo-o:
Avaro: “Por que dissipas o Tesouro Público?”
Ao que redarguia o pródigo: “E por que reténs o que também é meu?”
No Brasil, a Constituição de 1988 prevê um papel ativo do Congresso Nacional na gestão orçamentária, se, e somente se, observados, como parâmetros, o Plano Plurianual de Ação de Governo (PPAG), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a anual lei orçamentária. As emendas parlamentares “emendam” a lei orçamentária anual. Originariamente, no contexto institucional do presidencialismo de coalizão multipartidário as emendas parlamentares seriam um instrumento à disposição do Poder Executivo para melhor efetuar a gerência da coalizão governativa e de sua relação com o Legislativo. Veremos que as pulsões e as paixões do “pródigo” por si mesmo – o Congresso Nacional – ameaçariam devorar o “avaro”, ou seja, o presidente e o governo. Pior: o “pródigo” (e seus sortilégios) iria adicionar à legião dos afortunados com as emendas, cooptando-os em servidão voluntária, todos os parlamentares do campo progressista, ou seja, as esquerdas e os democratas sinceros componentes da base de sustentação do “avaro”. Seduzidos pelo tilintar das dezenas de milhões providos e garantidos ano a ano pela impositividade das emendas, todos, às esquerdas, ao centro e às direitas, logo iriam se entregar ao luxurioso “canto da sereia”, seduzidos, encantados e obcecados por essa nova e possessiva paixão.
Primeiro, entregaram-se ao interesse próprio reeleitoral, todavia, um desejo pragmático, útil e moderado. Entretanto, em busca de justificativa moral para o engajamento ao “emendoduto”, esquerdas e democratas racionalizaram ao postular que a destinação das emendas satisfaz o interesse público: construção de creches, quadras poliesportivas, reformas de enfermarias e de pronto-socorros, equipamentos hospitalares, apoio à agricultura familiar, construção das sedes de futuros institutos federais de educação tecnológica, pavimentação, e correlatos. Em efeito, a resultante é, benefícios públicos, com dinheiro público orçamentário, e benefícios eleitorais privados, com dinheiro público! Civismo democrático e republicano, ou cinismo? Assim, de racionalização em racionalização em busca de justificativa moral da escolha que fizeram, seja por fragilidade do espírito, seja por escolha intencional e premeditação, o fato que fica é o de que a paixão egoística pelo interesse próprio logo fez dos interesses, cobiça; da cobiça, volúpia. Assim, os afortunados pelas emendas entregaram-se a uma voluptuosa e luxuriosa paixão reeleitoral, a paixão pela autoperpetuação no poder parlamentar, como um fim em si mesmo, não importam os meios. Fato que fica, a paixão pelas emendas fez e faz com que, no Congresso Nacional, e, fora dele, nas práticas político-reeleitorais, nos estados e nos municípios, esquerdas, Centrão e direitas formem paralelas que, transgredindo a geometria, encontram-se e se reencontram, dia a dia, no chão comum da política amesquinhada, no compartilhamento de um vulgar mercado de precificação e de captura antecipada de votos: corrupção eleitoral “legalizada”.
Assim, dos deputados aos prefeitos, que a isso se entregam, e dos prefeitos, ou apesar deles, aos vereadores, que a isso se entregam, as “paralelas” encontram-se e disputam palmo a palmo as paixões, aviltadas, e os interesses, cada vez mais amesquinhados, dos agentes políticos municipais detentores de mandatos eletivos. Como se vê, onde antes havia elevação, esta rebaixou-se e se acomodou no pântano da paixão pantagruélica pelo poder e pela perpetuação no poder. Todos louvam o mesmo senhor: as emendas parlamentares! Afinal, em que se transformaram as emendas? Em instrumento de compra antecipada e precificada de votos. Criou-se um “mercado de cooptação de vereadores” em troca da garantia de emendas, com a destinação indicada pelo vereador a isso associado. Isso tem nome: é corrupção eleitoral e corrosão da vida pública, corrosão da vida democrática. Além do mais, é porta escancarada para o enriquecimento criminoso daqueles que se dispõem a entregar a alma ao diabo: corrupção monetizada e embolsada. Vejamos, agora e em linha do tempo, como isso se deu.
Emendas parlamentares: mercado precificado de arrendamento de votos
Nos termos da Resolução nº 2, de 1995, do Congresso Nacional, editada precisamente após o escândalo de corrupção envolvendo emendas parlamentares investigado na CPMI dos “Anões do Orçamento”, instaurada em outubro de 1993, imaginou-se que a contenção do risco de uso de emendas para a prática de corrupção seria razoavelmente estabelecida por meio da legalização de três tipos de emendas parlamentares: (i) as emendas individuais, destinadas ao atendimento de demandas locais nas bases eleitorais dos parlamentares; (ii) emendas de bancada, coletivas, destinadas a objetivos compartilhados de amplitude estadual; (iii) emendas de Comissão, de âmbito nacional.
Quando o esquema de corrupção dos “anões do orçamento” foi descoberto, a roubalheira havia crescido exponencialmente, conforme o número de emendas ano a ano apresentadas, a partir de 1989. Assim: 1989: 2.604 emendas; 1990: 13 mil; 1991: 15.638; 1992: 76 mil emendas.
Adiante, a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2001, introduziu na gestão e controle da execução orçamentária pelo Poder Executivo o chamado “contingenciamento” como instrumento de contenção de gastos em caso de descumprimento da meta fiscal (a LRF criou o regime fiscal de metas de resultado primário: balanço entre receita e despesa). Além dessa inovação, a LRF reduzia a discricionariedade do Poder Executivo na execução orçamentária. Em situação de crescimento econômico, o contingenciamento não iria se aplicar, como observado durante os dois primeiros governos do presidente Lula (2003 a 2010). Entretanto, nos governos da presidente Dilma Rousseff o crescimento econômico desacelerou, exibindo fragilidades na gestão do regime fiscal. Então, o governo decide concentrar o contingenciamento orçamentário nas emendas parlamentares, disso resultando o agravamento de tensões entre os dois Poderes envolvidos. Em reação, o Congresso Nacional editou diversos atos normativos, constitucionais, de tipo defensivo, até que, resultado de grave acumulação de tensões e de seu transbordamento em crise política aberta entre os dois Poderes, o governo cede e o Congresso Nacional aprova a Emenda Constitucional nº 86/2015. Dispõe sobre a reserva de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) para as EMENDAS INDIVIDUAIS, que, doravante, seriam divididas igualmente entre todos os parlamentares, independentemente da fidelidade do parlamentar ao partido, ao líder e, no caso dos partidos da “base” ou da coalizão governativa, independentemente da lealdade ao governo. Como o Congresso Nacional exigiu e o governo federal cedeu, a EC 86, citada, garantia a reserva e garantia a execução dos recursos destinados a essas emendas, sem a possibilidade de contingenciamento. Portanto, aí está a origem da chamada IMPOSITIVIDADE: nasciam as emendas impositivas.
Quatro anos mais tarde, o passo seguinte e pantagruélico resultaria na garantia de 1,0% da RCL para aquelas já mencionadas “emendas de bancada”, de destinação a obras ou benefícios de abrangência estadual. Assim se fez na forma da EC nº 100/2019, assegurada a mesma IMPOSITIVIDADE, precedentemente estabelecida para as emendas individuais (de abrangência local, municipal).
Na sequência, conforme o disposto na EC 105/2019, uma vez mais o presidente Jair Messias Bolsonaro e o Congresso Nacional pactuaram a extensão da IMPOSITIVIDADE das emendas parlamentares, dessa feita ao aprovarem as chamadas “TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS”. Ficariam conhecidas como “PIX orçamentário”, um aditivo colossal a turbinar as emendas individuais, de destinação local, via prefeituras, sem a necessidade de convênio para repasse, projeto e cronograma de implementação, registro da destinação, vez que o dinheiro via PIX entra e cai no caixa único do Tesouro Municipal, sem deixar rastro!
O escancaramento da incitação ao cometimento de delito iria alcançar a perdição no ano seguinte, 2020, quando o Congresso Nacional, com a anuência do cúmplice e presidente Jair Messias Bolsonaro, inseriu na LDO, além das emendas de comissão, a chamada “EMENDA DE RELATOR”, uma prerrogativa bilionária de alguns poucos parlamentares. Ficaria conhecida como “ORÇAMENTO SECRETO”. Passariam dois anos até que o Supremo Tribunal Federal declarasse inconstitucional a chamada EMENDA DE RELATOR ou ORÇAMENTO SECRETO. Como se nota, a atual legislatura do Congresso Nacional tudo faz para, por atos e condutas, criminalizar as emendas parlamentares. Ela própria projeta sobre si a suspeição dos cidadãos. Não por acaso, uma imensa, multipartidária e intrigante maioria formada na Câmara dos Deputados, com votos da extrema direita e com alcance entre as esquerdas (doze deputados federais do PT aprovaram a abominação), votou e aprovou a PEC da Blindagem (ou da bandidagem). Quatro dias após, seria derrotada pelo povo brasileiro nas ruas e, na sequência, tornada nula pelo Senado.
Isso estabelecido, patentemente o Congresso Nacional teve uma “perda” de recursos: aqueles, volumosos, antes destinados ao “orçamento secreto” (emenda de Relator). No final do ano, a PEC nº 126/2022, ou “PEC da Transição”, foi negociada entre o Congresso Nacional, representado pelos presidentes da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, e do Senado, Rodrigo Pacheco, e o novo governo eleito, ainda não empossado, representado pelo futuro vice-presidente da República Geraldo Alckmin e o futuro ministro da Fazenda Fernando Haddad. Ao recompor o orçamento para 2023, a PEC da Transição assegurou governabilidade ao futuro e terceiro governo do presidente eleito Lula, vez que garantiu os recursos para o financiamento das políticas públicas sociais e para a reconstrução do estado de bem-estar social, a volta do PAC e a substituição do “Teto de Gastos” (governo Temer e Bolsonaro) por uma política fiscal flexível, compatível com a retomada do crescimento econômico, a reconstrução do estado de bem-estar social, a estabilidade macroeconômica e uma nova e uma verdadeiramente socialdemocrata modalidade de controle fiscal. Entretanto, o preço político-orçamentário e fiscal a pagar foi o aumento de 1,2% para 2,0% da RCL, doravante a reserva de recursos para as emendas individuais impositivas, uma herança maldita recebida. Em adição, as “emendas de comissão”, existentes, contudo até então sem uso, também teriam aporte expressivo de recursos (LOA, 2023).
Todavia, o relançamento do PAC pelo novo governo seria um enorme e legal desaguadouro de emendas parlamentares, indicadas pelos deputados federais e pelos senadores, vinculadas aos programas estruturados, com ênfase dominante em ações de Saúde. Dessa forma, o ministério da Saúde e, em menor medida, o da Educação, completariam os seus orçamentos mediante o aporte de recursos provenientes de emendas. Preservara-se, assim, ainda que parcialmente, certo grau de discricionariedade do governo na alocação de recursos às emendas. A Portaria 108/2024 serviria de forte estímulo aos parlamentares para destinarem emendas ao PAC. Em valores (R$ bilhões), as emendas parlamentares passaram do total de R$ 6,14 bilhões, em 2014, a R$ 44,67 bilhões, em 2024 (crescimento de sete vezes mais em dez anos), e a R$ 53 bilhões, em 2025. Hoje, cada deputado federal dispõe de R$ 55 milhões ao ano, na forma de emendas, ou, a preços de hoje, de R$ 220 milhões durante o mandato. Na linhagem de o “mal” contraexemplo também “vem de cima”, e desce em cascata, as assembleias legislativas e as câmaras municipais passaram a exigir dos governos regionais e locais o “bônus” das emendas impositivas. Como se nota, desimpedido, o “mercado” e o egoísmo possessivo ocupam o lugar da vida política pública, das ideias, projetos, debates públicos, esclarecimento e educação para a democracia, da razoabilidade, dos valores republicanos e democráticos, e até mesmo o lugar da decência. Em 2024, as emendas individuais receberam do Tesouro da União R$ 25,07 bilhões; as emendas de bancada, R$ 8,56 bilhões; as emendas de comissão, R$ 11,05 bilhões. No governo Bolsonaro, quando foi criada, em 2020, portanto, já sob a pandemia, a “emenda de Relator” ou o “orçamento secreto” recebeu R$ 19,74 bilhões; R$ 16,72 bilhões, em 2021; e R$ 8,64 bilhões, em 2022, quando foi extinta e declarada inconstitucional pelo Supremo.
Para que se tenha uma ideia geral da distorção introduzida pelas emendas parlamentares na gestão e na alocação de recursos do orçamento anual da União, as transferências de recursos do orçamento, em percentual, para investimento entre o Executivo (entre verbas discricionárias e PAC) e o Congresso Nacional (emendas), são as que seguem indicadas:
2014: Executivo: 83,0%; Congresso Nacional: 17,0%;
2018: Executivo: 69,0% (sem o PAC); Congresso Nacional: 31,0%;
2022: Executivo: 47,0% (sem o PAC); Congresso Nacional: 53,0%;
2023: Executivo: 54,0% (com o PAC); Congresso Nacional: 46,0%.
Há lugar para a política democrática?
Respondo na condição de pré-candidato a deputado federal, a chamado do presidente Lula: hoje, na democracia, em pré-campanha, tenho a sensação de haver permanecido na luta de resistência democrática! É um paradoxo, sim! Resistência democrática se luta e se faz contra tiranias, como a ditadura militar, e contra governo de autocrata e golpista, como Jair Messias Bolsonaro. O presidente Lula, socialdemocrata reformista, democrata de raiz, governa o país sob a vigência do regime de presidencialismo de coalizão multipartidário. Nessa situação estruturada, constitucionalmente estabelecida e institucionalizada, o presidente da República é e será minoritário. Emendas parlamentares não impositivas seriam um instrumento de equilibração das relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, mediante continuada negociação, dispondo ao presidente a prerrogativa do poder final de decisão, condição para formar maiorias no Congresso Nacional e aprovar a pauta ou agenda de projetos do governo.
Entretanto, o que hoje temos no país é a transferência parcial, mas decisiva, da gestão e do controle da execução orçamentária, do Executivo ao Legislativo. Tão ruim quanto, não bastasse, os parlamentares querem e, agora, detém o poder de receber as emendas impositivas, independentemente de qualquer entendimento, negociação, acordo político e reciprocidade. Cada parlamentar é uma instância forte de poder, vez que, nessa condição, ele não precisa seguir o partido, seguir o líder, cumprir acordos, agir com razoabilidade e um mínimo de racionalidade política. Cada um quer e garante a maximização do interesse próprio, sejam os que têm integridade e decência, sejam os que negociam com o diabo os pedaços de suas almas condenadas ao se entregarem a práticas delituosas. Seja como for, o fato que fica é o de que, a integridade e a decência restam semelhantes a sobreviventes, vez que todos embarcaram na “nau dos insensatos”: todos praticam deliberadamente, no uso da emenda, a precificação e a “compra” antecipada de votos. Tem nome: é corrupção eleitoral, ainda que legalizada.
Solução? Como penso, não há meio-termo!
A Nação precisa de uma reforma política. Com esse atual Congresso Nacional (contudo, eleito pelos cidadãos!)? Pelo menos, há um consenso para se votar, no ano que vem, o fim da reeleição para presidente, governador e prefeito, a vigorar a partir de 2030, com mandato de cinco anos (Executivo), um passo importante, mas insuficiente. A legislação sobre “cláusula de barreira” para reduzir o número de partidos e eliminar as legendas de balcão, movidas a dinheiro e negociatas controladas pelos “donos de partidos de balcão”, precisa ser revista, fazendo-se mais exigente. Por fim, o sistema eleitoral de representação precisaria de mudança. Por exemplo, combinar a eleição de deputados (federais e estaduais) na forma de metade eleita pelo voto proporcional, em todo o Estado, e a outra metade eleita em distritos eleitorais, regionalizados. Elevaria a qualidade e a autenticidade da representação política. Sobre as emendas, não vejo como “emendá-las”! Precisam ser extintas. São como o “sepulcro caiado”: a aparência de um bem oculta a marca da maldade originária.
O novo Frankenstein
A atual legislatura do Congresso Nacional segue os passos da precedente, e a supera. Sob o teto comum das emendas parlamentares uniram-se todos em confraria de impenitentes. Ninguém, ali, da extrema direita ao Centrão ou as direitas semileais à democracia, do Centrão ao que resta do frágil e amesquinhado centro político-partidário (PSDB e MDB), daí às esquerdas, em geral, e destas ao PT, o meu partido, ninguém, ali, aparenta sentir genuíno arrependimento por haver se lambuzado no mel das emendas parlamentares. O bezerro de ouro da volúpia e da concupiscência pelo poder, e, em adição, a racionalização pragmática e utilitarista (“todos fazem, logo, faço”; “emendas geram o máximo possível de benefícios”) impregnaram esses espíritos sem inquietação.
Mary Shelley e seu romantismo fantástico criou o dr. Frankenstein que criou o “monstro” demarcado por emendas, cicatrizes e horrenda aparência. O romantismo juvenil da jovem excelente escritora dispôs à sua criatura uma tão antinatural quanto trágica humanidade. A criatura aprenderia a sentir os sentimentos humanos, sobretudo o sofrimento e a solidão. De volta ao nosso tempo e ao Congresso Nacional, nem o realismo fantástico latino-americano haveria de conceber o que temos: um misto de Frankenstein e Pantagruel empanturrado e continuamente empanturrando-se de emendas e mais emendas e mais emendas, em servidão voluntária à gula perpétua. A criatura está apartando-se até mesmo da decência!
Há o que fazer?
Sempre: lutar!
Nota de rodapé:
A CPMI dos “Anões do Orçamento” investigou as condutas de 37 parlamentares, resultando na cassação de dezoito, na renúncia de quatro e na absolvição dos demais. A Constituição de 1988 havia ampliado os poderes da Comissão de Orçamento ao atribuir ao Relator da Comissão o poder de incluir novas despesas. O “esquema” de corrupção funcionava assim: (i) recebia propinas ou comissão pagas por prefeitos em troca da inclusão de obras no Orçamento, ou para liberar alguma verba junto a ministérios; (ii) a pretexto de filantropia, eram apresentadas “emendas filantrópicas” para a obtenção de subvenções sociais dos ministérios, destinadas a entidades “fantasmas” registradas no Conselho Nacional de Serviço Social, controladas pelos próprios parlamentares através de “laranjas”; (iii) e, principalmente, acertos com as grandes empreiteiras para inclusão de obras públicas, com comissões variando de 5% a 20% do valor para a quadrilha de “anões do orçamento”.
