Dalmy Carvalho
Ao longo de trinta anos de atuação no serviço público e vinte anos na docência em Ciências Contábeis, uma constatação tem se mantido recorrente: a informação contábil, especialmente no âmbito da administração pública, continua sendo produzida majoritariamente para atender às demandas do Fisco e dos órgãos de controle externo. O cidadão, embora seja o financiador último do Estado, permanece à margem como usuário efetivo dessa informação.
Essa constatação não decorre apenas de reflexão teórica, mas da vivência cotidiana da gestão financeira municipal. Resultados fiscais formalmente positivos convivem, com frequência, com restrições severas de caixa, atrasos de pagamento e dificuldades na manutenção de serviços essenciais. Esse aparente paradoxo não é fruto de erro contábil, mas da forma como determinadas informações, em especial o resultado financeiro, usualmente denominado resultado primário, são apuradas e divulgadas.
Antes de avançar na análise crítica desse indicador, é necessário esclarecer um conceito técnico que se encontra no centro do problema: a Fonte/Destinação de Recursos.
Na contabilidade pública brasileira, a Fonte/Destinação de Recursos identifica não apenas a origem do ingresso financeiro, mas, sobretudo, a vinculação legal que condiciona sua aplicação. Cada receita ingressa no caixa público acompanhada de um regramento normativo que define se o recurso é de natureza livre (Tesouro) ou se está legalmente vinculado a uma finalidade específica, como saúde, educação, fundos especiais, convênios, operações de crédito ou transferências condicionadas.
Esse tratamento possui sólido respaldo técnico-normativo. O registro segregado de receitas e despesas por Fonte/Destinação de Recursos está previsto no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), editado pela Secretaria do Tesouro Nacional, e constitui elemento estruturante do modelo contábil aplicado aos entes subnacionais. Trata-se de uma marcação essencial, que acompanha o recurso desde o ingresso até a execução da despesa, estabelecendo limites legais objetivos quanto às possibilidades de utilização.
Sob a ótica econômico-financeira, essa lógica revela um aspecto frequentemente negligenciado no debate público: não existe um caixa único no âmbito municipal. Existem múltiplos “caixas normativos”, juridicamente segregados por fonte, muitos dos quais, ainda que superavitários, não podem ser utilizados para custear despesas correntes essenciais, como folha de pagamento ou manutenção de serviços públicos.
É nesse contexto que se insere a principal crítica desenvolvida neste artigo. A apuração do resultado financeiro mediante a simples agregação de todas as fontes de recursos produz uma informação de alcance analítico limitado. Ao somar recursos livres e vinculados, esse procedimento elimina uma distinção essencial e induz à interpretação equivocada de que a disponibilidade financeira global corresponde à efetiva capacidade de pagamento da fonte Tesouro.
Na prática, isso permite que um município apresente superávit financeiro agregado e, simultaneamente, enfrente déficit na fonte livre, recorrendo a contingenciamentos, postergação de pagamentos e compressão de serviços. O resultado agregado, embora tecnicamente correto, deixa de refletir a situação fiscal efetiva e passa a cumprir predominantemente uma função formal, voltada ao atendimento das exigências institucionais de prestação de contas.
A informação existe. O problema é a cultura que a cerca
Do ponto de vista técnico, não há ausência de informação. A contabilidade pública brasileira sempre registrou receitas e despesas segregadas por Fonte/Destinação de Recursos. A informação nasce separada, estruturada e normativamente consistente.
O problema reside na cultura que orienta sua produção e divulgação. A contabilidade pública continua tratando o cidadão como espectador, não como usuário da informação. Os relatórios fiscais são concebidos para atender a dois destinatários claramente definidos: os Tribunais de Contas e o Tesouro Nacional. Fora desse circuito institucional, a utilidade social da informação parece ocupar posição secundária.
Importa registrar que essa lógica não decorre, em regra, de decisão consciente do chefe do Poder Executivo. Prefeitos não discutem metodologia de apuração do resultado primário. Seu objetivo é mais simples e racional dentro do sistema vigente: obter a aprovação das contas.
O próprio sistema institucional ensina, de forma explícita ou implícita, que:
- quem precisa compreender a informação é o Tribunal de Contas;
- quem precisa receber o dado é o Tesouro Nacional;
- e quem financia o Estado não é considerado destinatário relevante da informação.
Nesse contexto, a contabilidade pública passa a cumprir um papel essencialmente defensivo: produzir informação suficiente para atravessar o crivo do controle externo, não para esclarecer a sociedade. O resultado primário agregado atende plenamente a essa finalidade. Fecha-se o resultado, enviam-se os relatórios e eventuais questionamentos são resolvidos nos fóruns institucionais apropriados, sem participação social.
Do ponto de vista institucional, o modelo é eficiente. Do ponto de vista democrático, é claramente insuficiente.
A agregação das fontes e a ilusão de equilíbrio fiscal
A divulgação exclusiva do resultado primário agregado constrói uma narrativa confortável. O número final sugere equilíbrio fiscal, os relatórios cumprem os ritos formais e o debate público se encerra. O cidadão, contudo, permanece sem resposta para a pergunta essencial: há recursos disponíveis para manter os serviços básicos em funcionamento?
A experiência recente de inúmeros municípios demonstra que superávits primários expressivos podem coexistir com atrasos salariais, pressão de fornecedores e contingenciamento de despesas. Não há contradição contábil nesse cenário. O que existe é superávit em fontes vinculadas convivendo com déficit na fonte Tesouro.
A soma das fontes apaga essa distinção e produz uma ilusão de disponibilidade financeira. Trata-se de uma leitura que confunde dinheiro existente com dinheiro utilizável. É como afirmar que uma família está financeiramente equilibrada porque possui recursos aplicados, omitindo que esses recursos estão legalmente comprometidos com uma obrigação futura e não podem ser utilizados para pagar as contas correntes do mês.
O resultado primário agregado, portanto, pode ser formalmente correto e, ainda assim, incapaz de revelar a real situação fiscal do ente público.
Transparência constitucional e utilidade social da informação
É comum a alegação de que a informação “está disponível no portal da transparência para quem quiser consultar”. Essa afirmação, contudo, ignora o núcleo do princípio constitucional da transparência. Transparência não se limita à disponibilização de dados, mas pressupõe a possibilidade de compreensão da realidade fiscal.
Uma informação que não distingue recursos livres de vinculados, não evidencia restrições de caixa e não explica por que serviços estão sendo afetados pode estar tecnicamente correta e, ainda assim, ser socialmente inútil.
O paradoxo é evidente. O próprio Estado brasileiro já enxerga essa realidade de forma granular. A segregação por fonte está presente na Matriz de Saldos Contábeis encaminhada mensalmente à Secretaria do Tesouro Nacional. O que não ocorre é a tradução dessa informação para o espaço público da transparência.
Sem exigência dos órgãos de controle, a cultura não se altera. Enquanto Tribunais de Contas e Tesouro Nacional não demandarem a divulgação do resultado financeiro por fonte de recursos, em linguagem acessível à sociedade, a contabilidade pública permanecerá orientada prioritariamente para o controle institucional, não para o controle social. Não se trata de má-fé, mas de incentivos institucionais.
Considerações finais
O princípio constitucional da transparência não se esgota na aprovação formal das contas. Ele exige que o cidadão compreenda a situação fiscal do seu município. O resultado primário apurado pela simples agregação de todas as fontes atende às necessidades do controle externo, mas não atende às exigências do controle social. Não revela a capacidade real de pagamento do ente público.
Se a informação contábil não serve ao cidadão, ela precisa ser revista, ainda que esteja correta do ponto de vista técnico. Transparência não é o direito do Estado de prestar contas para si mesmo. É o dever de explicar-se à sociedade. Enquanto insistirmos na simples soma das fontes, continuaremos produzindo informações formalmente aprováveis, mas incapazes de esclarecer a realidade fiscal.
