Guilherme Peixoto
A equipe técnica do Tribunal de Contas da União (TCU) enquadrou o Fundo Rio Doce no conjunto de mecanismos que podem dar origem a “orçamentos paralelos” e recomendou ao governo federal que adeque o uso desses recursos às regras do Orçamento Geral da União (OGU), da Conta Única do Tesouro Nacional e do novo regime fiscal.
Em auditoria sobre gastos e financiamentos fora do orçamento, a área técnica do TCU determinou a abertura de um processo específico para o Fundo Rio Doce e propôs que políticas públicas e despesas hoje executadas por meio de fundos, inclusive os ligados à reparação do rompimento da barragem da Samarco em Mariana (MG), passem a transitar integralmente pelo OGU e pela Conta Única, sob o argumento de que a atual configuração favorece a formação de estruturas financeiras paralelas, reduz a transparência e enfraquece o controle do Congresso sobre os recursos federais.
O Fundo Rio Doce foi instituído para concentrar os recursos destinados à reparação, recuperação e compensação de danos causados pelo rompimento da barragem da Samarco, em 2015, sendo operacionalizado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). No relatório, o TCU lista o fundo entre os exemplos de arranjos em que receitas de interesse da União são tratadas como privadas ou executadas à margem da Conta Única e do Siafi, o que, na visão da área técnica, afasta esses valores do regime jurídico das finanças públicas.
A auditoria ressalta que não analisa o mérito das ações de reparação, mas a forma de execução das despesas e o enquadramento jurídico dos recursos. Para os auditores, o uso de fundos – públicos ou privados – para implementar políticas típicas da União gera estruturas orçamentárias e financeiras paralelas ao sistema baseado no orçamento, na Conta Única e no Siafi, em desacordo com os princípios de unidade, universalidade, anualidade, orçamento bruto e unidade de caixa.
Relator pede análise detalhada
A determinação para a abertura de um processo próprio para o Fundo Rio Doce partiu do relator da auditoria, o ministro Bruno Dantas.. Com isso, a análise detalhada do fundo, os comentários dos gestores e a proposta de encaminhamento saíram da versão final do relatório geral, que manteve apenas a referência ao caso como exemplo de uso de receitas públicas em estruturas que não se subordinam integralmente ao ciclo orçamentário.
Mesmo sem o detalhamento, o documento registra que o Fundo Rio Doce se enquadra no mecanismo de descaracterização de receitas públicas, dirigido a fundos de natureza privada ou com governança própria, o que permite a aplicação de recursos sem o mesmo grau de controle orçamentário e fiscal exigido para as despesas previstas na lei orçamentária. A área técnica enfatiza que dispositivos legais, acordos judiciais ou interpretações administrativas não podem alterar os efeitos econômicos e fiscais do uso de recursos que, na prática, são públicos.
No relatório preliminar, os auditores propuseram determinar ao Ministério do Planejamento e Orçamento, em articulação com a Fazenda, com comitês gestores e órgãos interessados, a adequação das políticas e despesas executadas por meio de fundos – entre eles o Fundo Rio Doce – às regras das finanças públicas em até 120 dias. A diretriz incluía a exigência de que todos os recursos passassem pela Conta Única e fossem incluídos no orçamento, com observância dos princípios de unidade, universalidade, anualidade, da vedação a despesas sem autorização orçamentária e das normas do regime fiscal e da transparência fiscal.
Com a remessa do tema para um processo separado, essa ordem deixou de constar na parte dispositiva da auditoria geral, mas a orientação de fundo foi mantida. O relatório afirma que objetivos como a reparação do desastre do Rio Doce podem ser executados via orçamento, com dotações específicas e sujeição às mesmas regras fiscais e de controle aplicáveis a outras políticas públicas financiadas com recursos da União.
Risco de ‘orçamentos paralelos’
O relatório identifica dois mecanismos centrais usados para afastar receitas do orçamento: a descaracterização de receitas públicas, redirecionadas a fundos de natureza privada, e o não recolhimento à Conta Única, com repasses diretos a órgãos, entidades ou contas bancárias para custear despesas de competência da União. De acordo com o TCU, essas práticas fragmentam a gestão financeira, abrem espaço para a formação de orçamentos paralelos e permitem a realização de despesas fora do alcance das regras fiscais, inclusive da meta de resultado primário e do limite de despesa.
Ao analisar outros fundos, o relatório mostra que, depois de aportados, os recursos deixam de ser contabilizados pelos limites de gasto e podem ser aplicados em exercícios seguintes sem incidência das travas fiscais. No caso de fundos operados por bancos públicos, como o BNDES, os auditores apontam ainda o risco de que as transferências sejam registradas como despesas financeiras, sem impacto primário imediato, enquanto os benefícios creditícios e o custo para o Tesouro permanecem pouco transparentes.
Na parte final, a área técnica emite alertas formais ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional. O texto afirma que a criação ou manutenção de mecanismos que permitam a execução de despesas públicas ou o financiamento de políticas à margem do orçamento e das regras fiscais viola princípios e normas da gestão orçamentária e fiscal, além de comprometer a transparência e a credibilidade da política fiscal.
Os auditores também registram o risco de conflito entre política fiscal e política monetária quando a expansão de gastos ocorre por vias extraorçamentárias, sem registro integral nas estatísticas fiscais. A recomendação de fundo é que a União descontinue o uso de fundos como estruturas paralelas de execução e concentre as políticas públicas – incluindo as ações ligadas ao Rio Doce – no Orçamento Geral da União, sob escrutínio anual do Congresso e dos órgãos de controle.
