Há uma curiosa derivação na célebre frase dos ambientes de poder: “quem não está à mesa está no cardápio”. No debate tributário brasileiro, quem oferece benefícios demais acaba colocando o próprio Estado no cardápio.
Os benefícios fiscais, frequentemente apresentados como instrumentos de manutenção ou geração de emprego e desenvolvimento econômico, são gastos públicos realizados por meio do sistema tributário, pois caracterizam receita que o governo deixa de arrecadar para beneficiar determinados setores, atividades, regiões ou grupos econômicos, na expectativa de um ganho social em termos de geração de emprego, renda ou ampliação de cadeia econômicas.
Em termos práticos, conceder uma isenção, redução de alíquota, diferimento ou outro, equivale a realizar uma despesa pública, ainda que essa despesa não apareça da mesma forma no orçamento público tradicional.
O volume desse gasto tributário (GT) impressiona. Nos últimos anos, os gastos tributários brasileiros têm oscilado em patamares próximos de um trilhão de reais anuais, representando parcela significativa do Produto Interno Bruto. Estimativas recentes da FGV (Texto para discussão nº 27 de 2025) apontam que os benefícios e renúncias tributárias previstos ultrapassam R$ 1 trilhão para 2026, consideradas diferentes modalidades de benefícios, na União, Estados e Municípios.
De acordo com as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO’s) dos Estados para o ano de 2026, projeta-se um montante de R$ 333,72 bilhões em gastos tributários, que somando aos R$ 621 bilhões estimados para a União, chega-se a R$ 954,73 bilhões de gastos tributários, que somado ao gasto na esfera municipal, ultrapassa R$ 1trilhão.
O fenômeno ocorre na União, Estados e Municípios, e não é exclusividade brasileira. Outros países, inclusive aqueles membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) também utilizam os chamados taxexpenditures. Entretanto, as melhores práticas internacionais recomendam critérios com foco no melhor interesse social, transparência, acompanhamento e revisão constante da efetividade desses incentivos. O princípio é simples: todo gasto público precisa demonstrar que produz benefícios coletivos compatíveis com o custo que impõe à sociedade.
E é justamente aí que surge uma questão incômoda. Quando o Estado abre mão de arrecadar para beneficiar determinados segmentos, atividades, regiões ou grupos econômicos, deixa simultaneamente de financiar outras políticas públicas. O debate e análise não deveria ser apenas sobre o montante da renúncia fiscal, ou quais setores são beneficiados, e isso importa muito, mas sobre o custo social dessa escolha, e sobre o acompanhamento e revisão crítica e periódicas dos benefícios.
Sobre a contribuição social do gasto, tomemos como referência duas áreas que moldam o futuro de qualquer nação: educação e saúde. Cada real destinado a essas políticas não representa apenas um gasto corrente, mas um investimento em capital humano, produtividade, inovação e qualidade de vida. Estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) demonstram que os gastos públicos sociais possuem elevado efeito multiplicador sobre a economia.
Segundo o Comunicado nº 75 do IPEA, cada R$ 1 investido em educação pública pode gerar aumento de cerca de R$ 1,85 no PIB e R$1,67 na renda das famílias, enquanto o mesmo valor aplicado em saúde pública gera aproximadamente R$ 1,70 de aumento no PIB e R$1,40 na renda das famílias, e tais gastos ainda retornam em boa parte ao Estado como impostos recolhidos em função da ampliação dos gastos familiares. Além disso, há evidências de que gastos em educação e saúde contribuem para reduzir desigualdades e combater a pobreza, ampliando oportunidades e fortalecendo a mobilidade social.
Para ilustrar a escolha no Brasil, o gasto tributário total (União, Estados e Municípios) representa cerca de 7,2% do PIB, enquanto os gastos com educação pública são cerca de 5,5% do PIB e com saúde pública 4,2%. Quem estamos escolhendo beneficiar? Quem tem poder e voz, ou quem mais precisa e o que mais importa?
Nesse contexto, vale retornar à metáfora da mesa e do cardápio. Embora muitos benefícios fiscais sejam formalmente concedidos a setores econômicos inteiros (análise setorial), a experiência mostra que os maiores grupos empresariais costumam possuir mais capacidade técnica, política e institucional para influenciar sua formulação, ampliação e manutenção. Dispõem de equipes especializadas, acesso a centros decisórios e maior poder de articulação. Assim, ainda que a política seja desenhada para um setor, os maiores beneficiários frequentemente acabam sendo aqueles poucos que já possuem uma posição privilegiada na estrutura econômica, social e de poder.
O resultado é um círculo difícil de romper. Quanto mais recursos e influência determinados grupos acumulam, maior tende a ser sua capacidade de preservar privilégios tributários. Enquanto isso, o conjunto da sociedade financia indiretamente esses incentivos e fica com uma menor capacidade estatal de investir em políticas universais, como os gastos públicos sociais.
Não se trata de demonizar todos os benefícios fiscais e o gasto tributário. Muitos deles podem se justificar em situações específicas. Mas em sua formulação e concessão, precisam considerar o planejamento estatal de médio prazo, sua concretude requer um debate democrático participativo e representativo, e após concedido requer transparência, acompanhamento, monitoramento e avaliação.
O problema surge quando os incentivos são concedidos com um olhar utilitarista e até perverso, pouco estratégico e de curto prazo, e se perpetuam sem acompanhamento, monitoramento e avaliação rigorosa de resultados socioeconômicos, muitas vezes se transformando em privilégios permanentes a certos setores, atividades, regiões ou grupos econômicos.
Os benefícios fiscais devem observar diretrizes de um planejamento de Estado de médio prazo, associado a uma análise detalhada das alternativas disponíveis.
A discussão central, portanto, vai além de quanto o Estado gasta em benefícios fiscais e com quem, e chega, ou deveria partir, de como escolhe alocar o total de seus gastos. Toda sociedade precisa decidir quais despesas deseja priorizar. Queremos direcionar recursos para incentivos tributários de eficácia incerta ou para políticas sociais capazes de elevar produtividade, desenvolvimento, renda e bem-estar de forma mais ampla?
A história recente oferece exemplos eloquentes. Países como Alemanha, Cingapura, China, Coreia do Sul, Finlândia e Japão realizaram, em momentos decisivos de seu desenvolvimento, apostas consistentes na educação de qualidade, na formação de capital humano e na expansão das capacidades da população. Os resultados são amplamente conhecidos: crescimento econômico sustentado, inovação tecnológica e elevados indicadores de desenvolvimento humano, e nestes países os gastos tributários são da ordem de 2% do PIB, enquanto o Brasil apresenta gasto superior a 7% do PIB.
No início de 2026, o primeiro-ministro canadense, Mark Carney, no encontro de Davos, se referiu ao papel das potências médias “middlepowers”e citou “Se não estamos à mesa, estamos no cardápio.” A solução que Carney apresentou na ocasião consistia em que os as potências médias se organizassem em conjunto, diante das pressões exercidas pelo poder e voz dos Estados Unidos e China.
Guardadas as proporções, em tempos de IBS e de sua gestão compartilhada entre estados e municípios, uma reflexão subnacional é pertinente.Cabe pontuar que a reforma tributária aprovada pela Emenda Constitucional 132/2023 promoveu ampla uniformização do sistema tributário melhorando a qualidade do GT relacionado à tributação sobre o consumo, com redução de tal gasto.
Os benefícios fiscais são uma forma de gasto público, com pressão de grandes agentes econômicos, e devem ser submetidos ao mesmo debate e escrutínio orçamentário que as outras despesas. Afinal, os recursos são limitados e as necessidades sociais ilimitadas.
Fica a reflexão: o Estado está se colocando à mesa e pensando no futuro da sociedade, com a perspectiva do Estado de bem-estar social, ou está se colocando no cardápio para os donos do poder?
