O Decreto que dispõe sobre a promulgação da Convenção nº 169 da OIT, que trata das comunidades originárias e quilombolas, nasceu como instrumento justo, merecido e necessário de reparação histórica, garantindo a posse da terra, a preservação cultural e a proteção dos modos de vida de uma parcela da população brasileira que, ainda hoje, permanece esquecida pelo Estado e é tratada com desigualdade pela sociedade.
Contudo, embora o decreto estabeleça princípios relevantes, não existe uma legislação clara, consolidada e específica que regulamente de forma uniforme a aplicação desses direitos, especialmente no que diz respeito aos procedimentos de consulta livre, prévia e informada. E é justamente nessa falta de clareza normativa que surgem inseguranças jurídicas e conflitos entre órgãos públicos, comunidades e investidores.
O processo atual, baseado na autodeclaração – que deve ser verdadeira, sob as penas da lei -, seguido da certificação pela Fundação Cultural Palmares e posterior abertura de processo no Incra, com elaboração de relatório técnico, contestações e titulação coletiva, não encontra respaldo em uma lei estruturada e abrangente. Isso torna o caminho repleto de lacunas e interpretações divergentes, muitas vezes, oportunistas.
Lacuna normativa e insegurança jurídica
A ausência de legislação clara sobre a aplicação da Convenção tem criado impasses que dificultam a execução de obras de importância social e econômica. O Rodoanel de Belo Horizonte é um exemplo: projeto de mobilidade essencial para a cidade e o estado, capaz de gerar empregos, atrair investimentos e melhorar a infraestrutura, enfrenta paralisações decorrentes da falta de clareza sobre a consulta às comunidades quilombolas.
Além do impacto econômico, a insegurança jurídica adia benefícios diretos à segurança viária. Obras como o Rodoanel, com traçado moderno e melhoria do fluxo, podem salvar vidas. Em 2024, o Anel Rodoviário de BH foi a via mais letal da capital, registrando 31 mortes. Destravar o novo projeto, com segurança e respeito aos direitos das comunidades, é uma medida não apenas de desenvolvimento, mas de preservação de vidas.
Outro caso ilustrativo é o impasse envolvendo a Comunidade Quilombola do Campinho e a Prefeitura de Congonhas, que tem causado prejuízos significativos para ambos os lados. Para os quilombolas, há o temor de ameaça a seu território tradicional; para o município, as paralisações trazem atrasos, aumento de custos e frustração social. Ambos são vítimas da falta de parâmetros claros sobre quando e como deve ocorrer a consulta prévia.
A importância da regulamentação e Consulta Pública
Esses exemplos mostram que a indefinição dos critérios e dos procedimentos da consulta prévia abre espaço para interpretações oportunistas. Em vez de promover o diálogo e a compensação justa, tais lacunas acabam sendo usadas para barrar projetos fundamentais ao desenvolvimento econômico e social, prejudicando, inclusive, as próprias comunidades quilombolas, que deixam de receber melhorias e investimentos em suas regiões.
Nesse contexto, ganha especial relevância a Consulta Pública sobre proposta de resolução que institui parâmetros mínimos para o cumprimento da consulta livre, prévia e informada a povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais. Tal iniciativa busca preencher a principal lacuna existente: ausência de regras objetivas e transparentes sobre como realizar a consulta, de forma proporcional, respeitosa e juridicamente segura.
A pertinência desta consulta pública reside justamente no esforço de equilibrar a proteção dos direitos coletivos com a segurança jurídica necessária ao desenvolvimento nacional, evitando, assim, tanto a omissão do Estado no processo de resolução de conflitos quanto o uso indevido – por oportunistas – de instrumentos legítimos e necessários em disputas com motivações políticas e/ou de interesse particular.
Entre a autodeclaração e a falta de parâmetros
De um lado, há quem sustente que a consulta prévia prevista pela Convenção nº 169 é obrigatória sempre que uma comunidade autodeclarada quilombola possa ser afetada, mesmo que mínima e indiretamente. De outro, há quem defenda que, sem um relatório técnico concluído e sem a devida titulação, não há território formalmente reconhecido e, portanto, não se configuraria a necessidade da devida consulta.
Essas duas posições – ambas com respaldos jurídicos parciais – mostram a chamada “zona cinzenta” que ainda carece de definição legal objetiva: em qual momento, e de que forma, a consulta deve ocorrer? Sem parâmetros fixos e claros, o que deveria ser um instrumento de diálogo e conciliação transforma-se, por vezes e muitas vezes, em ferramenta de bloqueio e judicialização, que causa malefícios e prejuízos generalizados.
O parecer jurídico que acompanha o caso mostra que a certificação da Fundação Palmares não confere propriedade, e que a titulação só se consuma após estudo técnico, contestações e decisão final do Incra. A lei prevê desapropriação e indenização justa para propriedades dentro de áreas reconhecidas, garantindo a coletividade e a inalienabilidade do título. Em tese, esse processo equilibraria reparação histórica e segurança jurídica.
O caminho para o equilíbrio
Na prática, porém, ao contrário do objetivo pretendido, a indefinição legal e o uso político da consulta prévia têm fragilizado tanto o justo direito das comunidades quanto a necessária confiança dos investidores e do Poder Público. A ausência de parâmetros técnicos objetivos e prazos definidos transforma um instrumento de justiça social em terreno fértil para toda sorte de manipulação política.
Para corrigir essas distorções, é essencial que a regulamentação avance e que as consultas públicas – como a atualmente em curso – resultem efetivamente em normas claras, auditáveis e exequíveis, com prazos definidos, perícia independente e participação efetiva das comunidades, obviamente sem prejuízo ao interesse coletivo e ao desenvolvimento sustentável.
Enquanto prevalecerem brechas e interpretações difusas, a lei – que nasceu para reparar – seguirá insegura e ineficaz. Nesse cenário, perdem todos: os empreendimentos, a sociedade e, sobretudo, as comunidades quilombolas autênticas, cuja luta legítima por reconhecimento e dignidade acaba diluída pela falta de clareza normativa – e nas mãos de quem, sob o pretexto de defendê-las, as utilizam como palco de interesses pessoais.
