Um relatório técnico contratado pelo Ministério da Igualdade Racial (MIR) concluiu que apenas 2,71% dos processos de regularização de territórios quilombolas abertos nos últimos 22 anos no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) resultaram em título coletivo definitivo.
O diagnóstico, ao qual O Fator teve acesso, reúne dados oficiais desde novembro de 2003, quando foi instituído o decreto que estabeleceu o atual rito de regularização, até 8 de junho deste ano. O estudo cobre todas as sete etapas do processo, da certificação à titulação. E, no ritmo atual, zerar o estoque de processos levaria mais de 200 anos.
O documento se baseia em dados do Incra, autarquia subordinada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), da Fundação Cultural Palmares (FCP) e de institutos estaduais de terras. O relatório foi entregue ao MIR na segunda-feira (31), no âmbito de consultoria firmada com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud).
Ainda é apontado que boa parte do avanço dos processos ocorre sob pressão da Justiça. Dos 2.030 procedimentos abertos no Incra desde 2003, apenas 55 territórios chegaram à fase final, com o título coletivo registrado. Desse total, 20, cerca de um terço, ocorreram após o andamento de Ações Civis Públicas (ACPs).
Atualmente, 440 pedidos de regularização em tramitação na autarquia federal contam com ACP ajuizada, em geral movida pelo Ministério Público Federal (MPF). E em quase metade dos casos, 199, o processo administrativo sequer havia sido iniciado quando houve a judicialização devido às limitações operacionais e/ou orçamentárias.
“Assim, embora desempenhem um papel essencial na defesa e proteção dos direitos territoriais, a multiplicação dessas ações tem gerado efeitos ambíguos: de um lado, impulsionam o Incra a agir diante da morosidade administrativa; de outro, acabam por alongar os trâmites, reforçar a insegurança jurídica e comprometer a celeridade da política pública”, diz trecho do relatório do Pnud.
Os pedidos de abertura de processo no Incra mais antigos do país remontam a 2003. Um deles é de Minas, o da comunidade de Amaros, em Paracatu, na região Noroeste do estado, que segue parado até hoje. Outro é o do Brejo dos Crioulos, no norte, que só conseguiu a titulação, ainda assim parcial, em 2023, quase 20 anos depois de aberto.
Funil da regularização
A regularização quilombola passa por sete etapas, da certificação pela FCP, em que a própria comunidade se autorreconhece como remanescente de quilombo e recebe uma certidão que a habilita a pleitear o processo, até a titulação coletiva. O Ministério da Igualdade Racial coordena a agenda, e o Incra executa o procedimento.
Os estudos mostram uma forte perda de fluxo já no início desse “funil”. Embora 4.432 comunidades tenham sido certificadas pela Fundação Cultural Palmares desde 2003, mais da metade delas, 54,2% (2.402), não chegou a dar entrada na segunda fase, do pedido de regularização territorial junto à autarquia que cuida das terras da União.
Já a etapa seguinte, de elaboração do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), concentra uma perda de fluxo de 82,1%. Dos 2.030 processos abertos, apenas 364 chegaram a essa fase. Conforme a análise, “o RTID é o maior gargalo técnico da regularização fundiária”.
Um dos motivos é o custo. Em Minas, por exemplo, um relatório completo, para um território de até 100 famílias custa, em média, R$ 253.340,31. “A instrução de laudos antropológicos, cartográficos e agronômicos retém os processos por mais de um século ao ritmo atual de instrução”, alerta o estudo encomendado pelo MIR.
Nos passos seguintes, de contestações e análises do RTID, portaria de reconhecimento, decreto de interesse social até chegar à titulação, o afunilamento continua, o que resulta em milhares de comunidades retidas e o número de 55 comunidades com títulos total ou parcial no período.
Em teoria, esse ciclo completo deveria ser concluído em até três a cinco anos. Na prática, a média nacional de quem chega à titulação fica entre 15 e 25 anos, com variação conforme o estado, a disponibilidade orçamentária e as disputas jurídicas. No ritmo atual, o estudo calcula que zerar o passivo acumulado nas fases levaria cerca de 231 anos.
Distribuição regional
A demanda é fortemente concentrada. Maranhão, Bahia e Minas Gerais reúnem a maior parte das comunidades certificadas e dos processos abertos. A partir do quarto colocado, a superintendência de Belém, no Pará, com 224 certificações, o volume cai de forma acentuada em relação ao trio principal.
Minas é o terceiro estado em demanda, com 259 processos abertos, 20 relatórios concluídos e apenas 2 títulos emitidos nessas duas décadas, uma taxa de conversão de 0,8% entre processo aberto e título. O diagnóstico da região Sudeste é de que os órgãos conseguem elaborar laudos, mas enfrentam conflitos com propriedades privadas.
Os entraves
A trajetória da regularização também é marcada por avanços e recuos, sempre condicionada ao contexto político e orçamentário. O Incra emitiu o primeiro título coletivo em 1995, mas nenhum foi concedido até 2003, quando o Decreto 4.887 instituiu o atual rito de identificação, reconhecimento, delimitação e titulação.
E, desde outubro de 2009, está em vigor a Instrução Normativa nº 57, que regulamenta os procedimentos internos de titulação. O estudo, contudo, destaca que esse dispositivo tornou o processo excessivamente burocrático, sem prazos definidos e sem incorporar inovações tecnológicas para dar maior agilidade e eficiência ao processo.
O relatório aponta ainda que entre 2016 e 2022 houve forte desaceleração das outorgas federais, ligada ao desfinanciamento da ação quilombola no órgão, que, já com elevado passivo por falta de pessoal, acumulou ainda mais atribuições, como emissão de pareceres para obras de infraestrutura, e enfrentou sobrecarga nas superintendências regionais.
“A não previsão de prazos e a discrepância entre aqueles previstos na norma legal e os tempos médios reais de tramitação tem efeitos diretos sobre a efetividade da política de regularização fundiária quilombola, pois acarreta: demora acumulada; judicialização e conflitos fundiários; ineficiência orçamentária; impacto socioeconômico; e credibilidade institucional”.
Questões sem fim
Dos 60 territórios titulados pelo Incra desde a redemocratização, 23 estão em áreas públicas e 37 em áreas privadas. O órgão é o único a emitir títulos parciais, 43 dos 60 (71,6%), já que a titulação em área privada é a mais travada. Ela exige decreto de desapropriação assinado pelo presidente da República e recursos contínuos para as indenizações.
Quando há contingenciamento de caixa, a fase final fica paralisada, mesmo com todas as etapas técnicas e jurídicas concluídas. Hoje mais de 100 territórios já têm decreto, mas seguem sem título por falta de execução financeira. A titulação em área pública também não é simples.
O documento também aponta gargalos quando o território se sobrepõe a unidades de conservação, terrenos de marinha ou áreas militares, e cita ainda a grilagem histórica, que obriga a Advocacia-Geral da União (AGU) e o Incra a anular na Justiça escrituras falsas antes de repassar a área.
No campo financeiro, o estudo identifica um padrão de alto empenho e baixa entrega. Entre 2005 e 2026, dos R$ 737,7 milhões autorizados para a política, apenas um terço foi de fato executado. Do montante não executado, R$ 265,6 milhões viraram restos a pagar e R$ 234,4 milhões sequer foram empenhados, retornando aos cofres da União.
Protagonismo estadual
Ao considerar as titulações federais e estaduais desde 1988, o país soma 346 territórios com título, em uma área de 1,28 milhão de hectares. Os governos estaduais respondem por 281 desses territórios (81% do total), com destaque para o Pará (112). Minas segue na direção oposta. Terceiro estado em demanda, o governo mineiro titulou um só território, de 1.121 hectares, em toda a série.
O melhor desempenho estadual, segundo o documento, decorre de estruturas fundiárias próprias e de procedimentos menos rígidos que os nacionais, que exige decreto presidencial e indenização integral de imóveis privados. Aponta também a falta de diálogo e de integração entre os entes como um dos fatores que fragmentam a política.
Há limites, porém. Os estados só titulam o que é de sua jurisdição. Se o território incide sobre imóvel privado com título válido, a desapropriação por interesse social continua exclusiva da União. E a atuação estadual depende da vontade política local, o que pode paralisar a pauta em regiões de forte pressão do agronegócio ou especulação imobiliária.
É lembrado ainda que vários estados, entre eles Minas, Espírito Santo, Goiás e Rio Grande do Norte, têm legislação apenas parcial ou genérica, voltada a povos e comunidades tradicionais ou a casos específicos. A estrutura existe, mas não é dedicada à titulação quilombola, e a atuação aparece de forma secundária nos dados.
Comparação com terras indígenas e assentamentos
O relatório contrasta a política quilombola com outras frentes fundiárias, embora os períodos de cada uma não sejam idênticos. Desde 1970, a reforma agrária criou cerca de 9,4 mil assentamentos. A demarcação de terras indígenas, conduzida pela Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai), regularizou 454 áreas entre 1988 e 2026.
Já a titulação quilombola, a cargo do Incra, entregou apenas 60 territórios desde o primeiro título, em 1995. Parte do descompasso é atribuído ao desenho institucional. O Incra nasceu em 1970 para a reforma agrária, sem recorte racial, e os quilombos só entraram na agenda em 1993.
Enquanto a reforma agrária avança com terras públicas e Títulos da Dívida Agrária (TDA), a titulação quilombola depende de desapropriar imóveis privados e indenizar em dinheiro. O TDA, lembra o estudo, não impacta o orçamento imediato do Incra ou do MDA, uma vez que quem emite, assume a dívida de longo prazo e faz o resgate é o Tesouro Nacional.
O entrave também é associado ao que o estudo classifica como racismo institucional:
“Distribuir terras sem recorte racial, como na reforma agrária, sempre foi mais “aceitável” politicamente, pois se enquadrava em uma lógica produtivista e social ampla. Já a titulação quilombola implica reconhecer desigualdades históricas, a herança da escravidão e o racismo estrutural. Isso gera resistências políticas, econômicas, técnicas e jurídicas, além de preconceito dentro das próprias instituições”.
Plano até 2030
O balanço propõe o Plano de Aceleração da Regularização Quilombola (PAQ), para 2027 a 2030, com a meta de reduzir o passivo e quadruplicar a produção de laudos. O estudo lembra que o orçamento da ação quilombola chegou a R$ 120,05 milhões em 2026, mas a baixa execução contribui para o represamento.
A proposta prevê R$ 60 milhões para RTIDs parados na Justiça e R$ 460,5 milhões para indenizar 126 imóveis em territórios decretados e sem título. O plano sugere ainda uma blindagem orçamentária da política, com vinculação constitucional de receitas, vedação ao contingenciamento, emendas impositivas e fundos especiais.
Outra sugestão é de que em vez de os técnicos do Incra atuarem como “produtores primários” de laudos, eles passariam a ser “gestores de conformidade, revisores e homologadores” de estudos técnicos e antropológicos produzidos por universidades parceiras e pela sociedade civil, para acelerar o fluxo.
A proposta também prevê o uso de TDA para desapropriações, a modernização das normas da autarquia federal, maior articulação entre ministérios e órgãos estaduais, parcerias com universidades, forças-tarefa, além de um painel público de acompanhamento, a exemplo da Funai.
Procurados, o Ministério da Igualdade Racial e o Incra não haviam respondido até a publicação desta reportagem. O espaço permanece aberto.
Brasil, por números
O funil (2003 a jun/2026)
- 4.432 comunidades certificadas
- 2.030 processos abertos no Incra
- 364 Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTIDs) concluídos
- 254 portarias de reconhecimento
- 165 decretos de interesse social
- 55 títulos coletivos
Minas Gerais
- 646 comunidades certificadas
- 259 processos abertos, o 3º maior volume do país
- 20 Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTIDs) concluídos
- 10 portarias de reconhecimento
- 4 decretos de interesse social
- 2 títulos coletivos
- 1 único título pela via estadual, de 1.121 hectares, em 2013
Titulação histórica (federal e estadual, desde 1988)
- 346 territórios titulados, em 1,28 milhão de hectares
- Estados respondem por 281 (81%), todos em área pública
- Incra titulou 60 territórios (214 mil ha), 23 públicos e 37 privados
- Secretaria do Patrimônio da União (SPU) com 3 territórios
- Fundação Cultural Palmares (FCP) com 2 territórios
Judicialização no Brasil
- 440 processos com ACP
- 199 sem procedimento iniciado quando da ação
- 20 dos 55 títulos saíram após ACP
- Em Minas: 55 processos com ACP, 32 deles sem procedimento iniciado
