Em julgamento realizado em 15 de julho de 2026, o Plenário do Tribunal de Contas da União proferiu o Acórdão nº 1.869/2026–TCU–Plenário, relativo ao Processo TC 006.971/2026-1. A deliberação decorreu de representação formulada pelo Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do Tribunal de Contas da União. Por maioria de votos, a Corte de Contas assentou que a remuneração do cargo efetivo e a retribuição decorrente do exercício de função de confiança ou cargo em comissão devem ser consideradas separadamente para efeito de aplicação do teto constitucional.
O acórdão prevalecente acompanhou a divergência aberta pelo Ministro Vital do Rêgo, designado redator, em oposição ao voto do relator original, Ministro Walton Alencar Rodrigues, que votara pelo não conhecimento da representação em razão da ausência de legitimidade ativa da entidade sindical e da inexistência de ilegalidade a ser sanada. Ao acolher o pleito meramente interpretativo formulado pela entidade de classe, a Corte de Contas ultrapassou a função de fiscalização contábil e orçamentária para instituir exegese exógena, com impacto direto sobre as folhas de pagamento do Poder Legislativo Federal e do próprio Tribunal.
A tese firmada no item 9.2 do julgado estabelece que a leitura conjunta dos incisos V e XI do art. 37 da Constituição Federal autoriza a incidência isolada do limite remuneratório sobre cada uma das parcelas. A decisão administrativa buscou conferir roupagem de mera interpretação constitucional à criação de uma sistemática de duplo teto. Essa construção resulta na exoneração das parcelas comissionadas do mecanismo do abate-teto, desconsiderando a disciplina constitucional sobre o teto remuneratório e a jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal.
A norma do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal estabelece, em termos abrangentes, a submissão de todas as parcelas remuneratórias ao teto constitucional.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 135, de 2024).
A natureza remuneratória das funções comissionadas e a inviabilidade do teto duplo
A premissa central adotada pelo Acórdão nº 1.869/2026–TCU–Plenário repousa na suposta existência de uma dualidade funcional material, sustentando que o exercício de função de confiança ou cargo em comissão criaria um núcleo funcional autônomo. Alega-se que a absorção da gratificação pelo teto resultaria em trabalho gratuito e enriquecimento sem causa da Administração Pública. Ocorre que essa construção teórica ignora a distinção ontológica entre verba remuneratória e verba indenizatória, além de violar a estrutura do vínculo estatutário único.
As retribuições pelo exercício de funções de direção, chefia e assessoramento possuem inconteste natureza remuneratória, consistindo em contraprestação pecuniária pelo desempenho de atribuições adicionais do mesmo vínculo público. Não se cuidam de verbas destinadas a ressarcir despesas do servidor ou compensar danos patrimoniais, única hipótese em que a Constituição autoriza o afastamento do limite remuneratório, nos termos do art. 37, § 11, da Carta Política. A tentativa de fragmentar a remuneração de um único servidor em subnúcleos para aplicar múltiplos tetos cria a figura do “teto duplo”, desprovida de qualquer amparo constitucional.
O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que a retribuição pelo exercício de cargo em comissão ou função de confiança acumulada com o vencimento do cargo efetivo submete-se integralmente ao cômputo global para fins de teto. O Tribunal Pleno da Suprema Corte fixou tese categórica sobre a obrigatoriedade de submissão dessas verbas ao limitador constitucional do art. 37, XI, da Carta Magna.
EMENTA: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ART. 2º DA LEI 9.853/2023 DO ESTADO DO PARÁ. “INDENIZAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO”. RETRIBUIÇÃO PELO EXERCÍCIO DE CARGO COMISSIONADO NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. TETO REMUNERATÓRIO. ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES À CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. I – A verba denominada “indenização de representação”, prevista no art. 2º da Lei 9.853/2023 do Estado do Pará, demonstra natureza de retribuição pelo exercício de cargo comissionado no âmbito do Poder Executivo Estadual. II – “A acumulação de função comissionada com vencimento de cargo efetivo no âmbito de um mesmo órgão público deve estar em conformidade com o teto constitucional, consoante dispõe o art. 37, inciso XI, da Carta Magna” (MS 32492 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 01/12/2017). III – O pagamento, ao arrepio do comando constitucional, de valores a título de remuneração pelo trabalho prenuncia dano de incerta ou difícil reparação aos cofres públicos. IV – Concessão de medida cautelar referendada. (ADI 7440 MC-Ref, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Tribunal Pleno, julgado em 30-10-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 13-11-2023 PUBLIC 14-11-2023)
A orientação da Suprema Corte veda qualquer tentativa de desmembrar a remuneração global para furtar retribuições comissionadas ao teto. O art. 37, XI, da Constituição Federal abrange explicitamente as verbas percebidas cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza. Ao desconsiderar esse regramento, a decisão do Tribunal de Contas da União vulnera o princípio da legalidade e desfigura o instrumento republicano de contenção de gastos públicos.
A distorção da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e o uso indevido de precedentes
Para fundamentar a incidência fracionada do limite remuneratório, o voto vencedor no Acórdão nº 1.869/2026–TCU–Plenário buscou arrimo na tese do Tema 377 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal, referente ao Recurso Extraordinário 612.975. Todavia, a aplicação desse precedente ao caso dos servidores ocupantes de função de confiança traduz equívoco interpretativo e indevida extensão analógica.
O Tema 377 do Supremo Tribunal Federal trata exclusivamente das hipóteses de acumulação constitucionalmente autorizada de cargos, empregos ou funções públicas, previstas no art. 37, XVI, da Constituição Federal, nas quais existem dois vínculos jurídicos distintos e formais com a Administração. No caso do servidor efetivo designado para função comissionada, não há segundo cargo ou vínculo autônomo, mas apenas o acréscimo de atribuições dentro da mesma relação estatutária. O próprio Supremo Tribunal Federal afastou formalmente a incidência do Tema 377 às hipóteses de exercício de função de confiança por servidores efetivos, reafirmando a exigência de teto único sobre o somatório bruto das parcelas.
Outra distorção promovida pelo julgado diz respeito à invocação dos julgamentos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 6.601, 6.604 e 6.606 e dos Recursos Extraordinários 968.646 e 1.059.466, atinentes à Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição no âmbito da Magistratura e do Ministério Público. O Plenário da Suprema Corte fixou de modo expresso, no item 14 da referida tese vinculante, que a disciplina lá estabelecida se aplica restritamente às carreiras da Magistratura e do Ministério Público, sendo vedada sua extensão por analogia ou interpretação extensiva às demais carreiras do serviço público.
O Supremo Tribunal Federal já havia pacificado que todas as verbas de natureza remuneratória, sem exceção, submetem-se à eficácia imediata do teto constitucional estabelecido pela Emenda Constitucional nº 41/2003, não havendo direito adquirido à percepção de excedentes.
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TETO DE RETRIBUIÇÃO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/03. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES MÁXIMOS NELA FIXADOS. EXCESSOS. PERCEPÇÃO NÃO RESPALDADA PELA GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE. 1. O teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. 2. A observância da norma de teto de retribuição representa verdadeira condição de legitimidade para o pagamento das remunerações no serviço público. Os valores que ultrapassam os limites pré-estabelecidos para cada nível federativo na Constituição Federal constituem excesso cujo pagamento não pode ser reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos. 3. A incidência da garantia constitucional da irredutibilidade exige a presença cumulativa de pelo menos dois requisitos: (a) que o padrão remuneratório nominal tenha sido obtido conforme o direito, e não de maneira ilícita, ainda que por equívoco da Administração Pública; e (b) que o padrão remuneratório nominal esteja compreendido dentro do limite máximo pré-definido pela Constituição Federal. O pagamento de remunerações superiores aos tetos de retribuição de cada um dos níveis federativos traduz exemplo de violação qualificada do texto constitucional. 4. Recurso extraordinário provido. (RE 609381, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 02-10-2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO Dje-242 DIVULG 10-12-2014 PUBLIC 11-12-2014 RTJ VOL-00235-01 PP-00210)
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal permanece firme ao repelir a exclusão de gratificações funcionais e vantagens remuneratórias da incidência do abate-teto. A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal ratificou que verbas remuneratórias que extrapolam o teto constitucional constituem excesso vedado pelo ordenamento.
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. TETO REMUNERATÓRIO. ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO. GRATIFICAÇÃO POR ACÚMULO DE TITULARIDADE (GAT). VALORES QUE ULTRAPASSAM OS LIMITES ESTABELECIDOS CONSTITUCIONALMENTE. EXCESSO CUJO PAGAMENTO NÃO PODE SER RECLAMADO. SUBMISSÃO. TESE Nº 480 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DESALINHO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO PROVIDO. 1. Nos termos da Tese nº 480 da repercussão geral “o Teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. Os valores que ultrapassam os limites estabelecidos para cada nível federativo na Constituição Federal constituem excesso cujo pagamento não pode ser reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos”. 2. O Juízo de origem, ao excluir o valor da Gratificação por Acúmulo de Titularidade – GAT do teto remuneratório constitucional (art. 37, XI da Lei Maior) diverge da jurisprudência desta Suprema Corte. 3. Agravo interno provido para julgar procedente a reclamação. (Rcl 60459 AgR, Relator(a): FLÁVIO DINO, Primeira Turma, julgado em 27-11-2024, PROCESSO ELETRÔNICO Dje-s/n DIVULG 28-11-2024 PUBLIC 29-11-2024)
Ao promover a transposição analógica de regras transitórias e excepcionais conferidas a membros de Poder, o Tribunal de Contas da União incorreu em manifesta desconformidade com as teses vinculantes fixadas pela Suprema Corte. A criação administrativa de exceções ao teto remuneratório desrespeita a reserva legal e subverte a jurisprudência constitucional consolidada.
A defasagem do teto, as carreiras de estado e a crítica ao posicionamento do TCU
É imperioso reconhecer a existência de uma problemática fática real que atinge a Administração Pública brasileira: a corrosão inflacionária do teto constitucional e a consequente compressão das tabelas remuneratórias. A solução legítima e republicana para a compressão salarial nas carreiras de Estado reside na atualização do valor do teto constitucional e na reestruturação legislativa das tabelas de retribuição, e não no drible hermenêutico do limite constitucional. Resoluções administrativas e acórdãos de Tribunais de Contas não detêm competência normativa para alterar a natureza de verbas remuneratórias ou dividir vínculos funcionais para criar limites autônomos.
A tentativa de atenuar os efeitos do teto por decisões administrativas gera grave insegurança jurídica, assimetria entre as carreiras públicas e expansão descontrolada de gastos com pessoal. Exemplo disso constou das ponderações da própria Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal do TCU, que alertou para o efeito multiplicador de puxadinhos remuneratórios criados à margem da reserva legal. O caminho constitucional adequado requer a atuação do Poder Legislativo, mediante a revisão formal do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e a edição de leis ordinárias que reorganizem as carreiras estatais de modo transparente e universal. Ao acolher a tese da consideração em separado do teto para o cargo efetivo e para a função de confiança, o Tribunal de Contas da União criou administrativa e juridicamente um “teto duplex”, em arrepio ao comando do art. 37, XI, da Constituição Federal e aos precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal.
Embora as dificuldades vivenciadas por toda a Administração Pública para atrair e manter servidores de carreira em cargos estratégicos sejam reais e preocupantes, notadamente nas carreiras de Estado, os argumentos defensivos proferidos pelos ministros do TCU, a exceção do Ministro Walton Alencar Rodrigues, não sustentam a invalidação hermenêutica das regras de teto remuneratório.
